La descentralización es un tema de permanente actualidad. En esta edición, "Detrás de la Cortina", recoge artículos de www.puntoedu.pucp.pe, en el cual se desarrollan las premisas básicas de desconcentrar, y repensar un proceso cuya convocatoria a elecciones fue anterior a su ley orgánica, que no ha generado una mejor administración (el mayor cambio ha sido cambiar el nombre del cargo de “Presidente Regional” a Gobernador) en las 25 regiones-departamento que tenemos. 

La descentralización de las regiones ha sido un proceso problemático. No obstante, el especialista Patricio Aroca, docente de la Escuela de Negocios de la Universidad Adolfo Ibáñez, cree que no se debe hablar de un fracaso, sino de un problema de estructuración, que no solo está presente en Perú, sino que se repite en países como Chile y Argentina.

El diario "El Comercio" menciona que 16 regiones de 25, tienen un bajo avance en la ejecución de su presupuesto, y a esto se suma diversos casos de corrupción. El profesor Aroca cree que esto se debe a que, como cuando uno construye una casa, no se puede avanzar si la base no es sólida.

Aroca explica que cuando se nombra a un presidente regional de un determinado departamento o región que no tiene recursos o que es pobre, el resultado es conocido: tendrá pocas posibilidades de realizar algo significativo ya que solo se estaría respondiendo a una demanda política, pero no a las necesidades de desarrollo de la población. “Para mejorar la economía de una región, se necesita hacer mejores escuelas, más hospitales, nuevos caminos, volviéndolo atractivo para invertir”, agrega el economista. Resalta si eso no se hace, no importará cuanto pueda crecer el PBI de todo el país.

Desconcentrar

Aroca menciona que si uno parte de un país muy concentrado y luego tiene regiones o departamentos muy débiles, al momento de descentralizar, el país no va a cambiar porque todas las capacidades, todo el equipamiento del país, está en un solo lugar. “Es por eso que el proceso de descentralización debe seguir una secuencia, uno primero debe empoderar a las regiones y no se empodera descentralizando, dándole poder político, sino brindando capacidad y equipamiento”, explica el economista.

Eso significa que se debe hacer a las regiones atractivas para que la gente se vaya a vivir allá y que los empresarios decidan invertir en estas. “Una vez que se construyen ciudades que son atractivas para vivir, para desarrollarse, para darle buena educación a los hijos y tener salud, entonces uno puede empezar el proceso de empoderar al poder político, cuando ocurre lo contrario, la experiencia muestra que hay mucha corrupción”, explica Aroca. En ese sentido, la secuencia es desconcentrar para ello hay que detener la concentración en el lugar central, en nuestro caso Lima, luego promover que otros departamentos o regiones se potencien por medio de inversiones y de ahí sigue hacer una desconcentración política, la conocida descentralización.

Eficiencia del Estado

El especialista menciona que hay tres elementos por los cuales la concentración es mala: primero, por el elemento de equidad, algo que toda la sociedad desea y que cuando no está presente, se empieza a acumular y llega a producir malestar; lo cual conlleva al segundo elemento, el resentimiento, lo que haría florecer grupos terroristas, genera más violencia, etc., volviéndose peligroso para la sociedad. Por último, el tercer elemento tiene que ver con la eficiencia.

“En la primera etapa del desarrollo, la concentración es buena porque produce economía de escala, de cooperación, se produce más que si todos estuvieran separados, pero esto tiene un límite, y lo que la literatura muestra es que actualmente, Chile, Perú y Argentina, pasaron el límite, están excesivamente concentrados en torno a Santiago, Lima y Buenos Aires, respectivamente”, explica Aroca. Además, sostiene que es necesaria la creación de nuevas metrópolis, ya que si Lima tiene alrededor de 10 millones de habitantes, se ha convertido en un tercio de toda la población del país viviendo en una sola ciudad. “Esto hace que todas las generaciones jóvenes de las otras ciudades, vean a Lima como su norte y eso no es bueno ni para las regiones o departamentos, ni para el país”.

Entre los casos de éxito internacional que resalta Aroca como un ejemplo a tomar a Corea del Sur. Este país cuenta con una estructura institucional parecida a la nuestra, también salieron de una dictadura y ahora tienen una democracia con presencia presidencial fuerte, es decir, mayor que el de un congreso, por lo que es interesante ver y aprender de sus experiencias. “Corea del Sur primero planteó un plan de 50 años y todos se pusieron de acuerdo, sin importar quién ganara las elecciones, pueden cambiar cómo se harán las cosas, pero no la meta. En segundo lugar, tienen una secuencia clara, pararon el crecimiento de Seúl, promovieron sus regiones y descentralizaron la política, esto hizo que los políticos ya no quisieran todos estar en Seúl, porque había regiones atractivas”, explica Aroca, pero recuerda que el diseño de Corea del Sur puede ser tomado como un guión a seguir, porque la cultura y la mentalidad es diferente, pero sí enseñan lecciones importantes para que cada país realice su propio diseño.

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03 de noviembre del 2014

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Gobiernos locales: desafíos de la descentralización

Dialogar sobre la problemática que enfrentan las regiones y gobiernos locales, tanto a nivel político como de gestión, es indispensable para la construcción de una visión común de estado a largo plazo. El IX Seminario de Reforma del Estado planteó debates en torno a las principales problemáticas que enfrentarán las autoridades locales recientemente elegidas.

A mediados de la semana pasada, la Contraloría General de la República reveló que, de una auditoría financiera realizada a 13 gobiernos regionales, ninguno presentó data completamente transparente en su rendición de ingresos y gastos del 2013. Lo mismo sucedió con el 72% de los 61 municipios auditados. Días antes, el 24 de octubre, el Pleno del Congreso aprobó, en primera votación, la modificación constitucional que prohíbe la reelección inmediata de presidentes regionales y alcaldes –aunque su promulgación requiere todavía una segunda votación en la primera legislatura del 2015–. Con 19 de 25 presidentes regionales sometidos a investigaciones fiscales o procesos judiciales, el panorama parece confirmar que los desafíos presentados por el proceso de descentralización iniciado en el 2002 sobrepasan –por el momento– las capacidades de la administración pública. En este informe, analizamos algunos puntos clave que trabajados desde los propios gobiernos locales, pueden lograr mejoras significativas.

El alza del precio de los minerales que vive el país, y que permitió crecimientos anuales del 7%, ha sido también un arma de doble filo. El precio de la onza de oro trepó desde los US$ 400, en el 2004, hasta sobrepasar los US$ 1,800, en el 2012. “Pero así como el Estado gana más dinero por la extracción legal, también se ve enfrentado a otros retos que no tenía antes con el crecimiento de la minería informal e ilegal”, explica el Dr. Eduardo Dargent, director de la Maestría en Ciencia Política y Gobierno, y coordinador del IX Seminario de Reforma del Estado.

“Entonces, lo que puede ser un momento de oportunidad para construir un mejor Estado también puede ser un momento en el cual este se atrofia, ya que surgen más retos, la corrupción entra a diferentes niveles del Estado y, poco a poco, comienza a querer ser autoridad política”, añade.

“El oro ilegal es un producto que, muchas veces, está en zonas alejadas que requieren presencia estatal, donde parte de la responsabilidad de la fiscalización y el control es regional, y otra parte, nacional”, comenta Dargent. Aunque acota que los problemas de la minería ilegal son distintos para cada región: “El fenómeno en la Amazonía es distinto al de la sierra. En la selva, hay contaminación fluvial y zonas donde no debería haber, de ninguna manera, explotación de oro –aunque también existen zonas donde podría llegarse a una formalización– mientras que en algunas zonas de la sierra, es más factible la idea de una concesión subterránea que no necesariamente afecte lo que está arriba”.

Para Dargent, enfrentar el problema pasa por un fortalecimiento del sistema de control territorial del Estado en las mismas zonas afectadas que, muchas veces, superponen concesiones con territorios protegidos de comunidades o de distintos usos. Esto implica una mejor presencia del Poder Judicial, la Fiscalía, la Policía y la Sunat. “En suma, más presencia efectiva de la sociedad, lo que supone una inversión muy fuerte”, señala.

Las prohibiciones e interdicciones que realiza el Estado, difícilmente logran resultados efectivos por su cuenta, pues aunque ha mejorado su coordinación, los comercializadores de oro ilegal se adaptan rápidamente al control ejercido. “El Estado tiene que responder con mucha muñeca y apuntar, tal vez, a un punto intermedio en el cual logre cierta formalización con ciertos estándares”, señala, “pues es un mejor escenario que aquel en el cual prohíbe o busca intervenir, con el que solo logra tener más explotación sin estar sujeta a ningún tipo de control”.

Él advierte, además, que en otros países, como Colombia o México, grupos armados usan la minería como forma de nutrirse de recursos. “Felizmente, todavía no vemos mafias regionales territoriales, pero sí hay pequeñas mafias que cada vez van a tener mayor control del territorio, mayor dinero que invertir, y mayor influencia política y vinculación con otros negocios ilegales. Es un tema que deberíamos estar mirando mucho”, indica.

Precisamente, la Mg. Gema Santamaría, investigadora visitante del Center for US-Mexican Studies de University of California, en San Diego (EE.UU.), ha estudiado el comportamiento de organizaciones criminales internacionales, cuyas repercusiones violentas –y, en buena medida, sus soluciones y respuestas– radican en el nivel local.

“La violencia de estas organizaciones se ha vuelto mucho más brutal a partir de la década del 2000”, explica. “Al tratar de escapar de la justicia, han diversificado las fuentes de su enriquecimiento ilícito y han empezado a dedicarse más a las extorsiones, los secuestros y la violencia en contra de migrantes”, continúa.

Desde su experiencia, los gobiernos locales y regionales tienen dos caminos paralelos para hacerle frente. El primero es crear mecanismos de protección dirigidos a jóvenes en condiciones de vulnerabilidad: “Más del 90% de los homicidios son cometidos desde y en contra de jóvenes varones –resalta–. La creación de programas después de la escuela para que los niños y jóvenes no estén desocupados y susceptibles a ser reclutados es algo muy efectivo”.

A su vez, Santamaría afirma que “se requieren medidas bastante transparentes para la rendición de cuentas, y también para depurar los cuerpos de seguridad y la justicia que hayan sido penetrados por el crimen organizado”. El fortalecimiento de la institucionalidad local pasa también por liderazgos políticos, “pero afincados en lo público y con líderes respetados. Hay que tratar de que los gobiernos locales asuman liderazgos a sabiendas de que ellos podrían conocer y evaluar mejor cuáles son las necesidades particulares que tienen sus municipios o regiones”, resalta la especialista.

Por su parte, la Dra. Stéphanie Rousseau, coordinadora del área de investigaciones de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, enfatiza que el Estado tiene que “desarrollar una capacidad para atender a una población hablante de idiomas indígenas que se encuentran en las ciudades”.

En cinco regiones del Perú (Apurímac, Puno, Ayacucho, Huancavelica y Cuzco), entre el 50 y 70% de población tiene alguna lengua indígena como idioma materno. “En ellas, según la Ley de Lenguas Indígenas promulgada el 2011, se deberían implementar reformas para que el Estado atienda a los ciudadanos en su idioma, lo que implica capacitar a funcionarios públicos, crear material, e impulsar programas de educación y valoración de los idiomas indígenas. De eso se trata el enfoque de derechos lingüísticos”, explica Rousseau.

Hasta el momento, la politóloga ha identificado 13 ordenanzas adoptadas por las regiones en ese sentido, como, por ejemplo, una del 2007, en la que el Cuzco hizo obligatoria la enseñanza del quechua en todos los niveles educativos de la región.

Pero, además de la voluntad política de ciertas autoridades regionales, Rousseau reconoce los esfuerzos desplegados a través del Viceministerio de Interculturalidad y del Ministerio de Educación, que tienen la tarea de elaborar un mapa etnolingüístico detallado del Perú que sirva como herramienta a los distintos niveles de gobierno.

“Hay una voluntad a nivel de las autoridades máximas, pero lo importante es que se genere una corriente popular de demanda”, afirma Rousseau.

Desde febrero de este año,el Consejo Mundial de la Calidad implementó el ISO 18091, una norma dirigida a gobiernos municipales que serán certificados como Gobiernos Confiables si cumplen con los 39 indicadores que agrupan en cuatro rubros: económico, social, desarrollo económico de la región y medioambiental.

“Lo interesante es que, para obtener el certificado, el municipio tiene que generar un Observatorio del Ciudadano que asegure la transparencia e interacción ciudadana, vea objetivos claros para los indicadores del ISO y que, además, sea el encargado de renovar la certificación anualmente”, señala el Lic. Flavio Calonge, CEO de la Fundación para la Innovación Social (EE.UU.) que, a su vez, trabaja con la Fundación Internacional para el Desarrollo para Gobiernos Confiables.

En Lima, por ejemplo, los municipios de La Molina, Jesús María, San Borja y Miraflores ya han manifestado interés por esta norma. “Si implementas el ISO 18091 al empezar la gestión, tienes cuatro años para poder hacer una prueba efectiva de lo que estás haciendo”, comenta Calonge. “Hacerlo en el último año, con una popularidad del 10%, es casi un suicidio político. Por eso, este es el momento adecuado para lanzar esta norma en el Perú. Las autoridades tendrían que evaluarlo porque es una decisión política, pero transparentaría muchas cosas, ya que hace que la gestión pública sea mucho más estructurada e incluye a la ciudadanía en esta gestión”, agrega.

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17 de diciembre del 2015

¿Hay futuro para la descentralización?

El 17 de diciembre se peesentó “Perspectivas sobre la descentralización y su futuro”. Rolando Ames, coordinador de la Plataforma para Reflexión Política de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, nos cuenta sobre las aproximaciones importantes que podemos encontrar en este informe.

Sin duda alguna, la descentralización será tema de debate tan pronto inicie el siguiente gobierno. “La descentralización es una reforma que ha quedado a medio camino. Con el tiempo quedó claro que no hay una estructura de gobierno que vincule con claridad qué hace el gobierno nacional, el regional y el municipal”, señala Ames.

Aunque el desarrollo de la reforma se ha dado de forma desordenada, tenemos todo tipo de situaciones. Desde los excelentes gobiernos regionales hasta los incontables casos de corrupción que han recibido críticas feroces. En medio del desorden y diversidad de casos, la Plataforma para Reflexión Política tuvo la iniciativa de convocar a diversos actores de la descentralización: políticos, gestores públicos, presidentes regionales y analistas.

De este modo, Perspectivas sobre la descentralización y su futuro es el resultado de las declaraciones obtenidas en los debates entre Rosa Alayza, Carlos Alza, Rolando Ames, Jorge Aragón, Federico Arnillas, Jessica Bensa, Violeta Bermúdez, Pablo Bustamante, Carlos Casas, Elena Conterno, Enrique Cornejo, Elmer Cuba, Manuel Dammert, Fernando Eguren, José Escaffi, Nuria Esparch, Efraín Gonzales de Olarte, Max Hernández, Narda Henriquez, Carmen Ilizarbe, Raúl Molina, Maritza Paredes, Mario Tello, Javier Torres, César Villanueva, Martín Vizcarra, Johnny Zas Friz y Gonzalo Zegarra.

Para Ames, fue interesante que los participantes no tuvieran problemas de escuchar otros puntos de vista sin entrar en conflicto. “Este es el mensaje que la Plataforma para Reflexión Política quiere difundir, pues vivimos en un clima público de un debate muy mediocre, cargado de insultos y agresiones”, expone.

Aunque la población esté descontenta con los políticos, los especialistas en el debate coincidieron unánimemente en que la descentralización es un tema finalmente político. “Muchos técnicos reconocen que saben conducir determinados aparatos públicos, pero quienes deben indicar a dónde debemos ir y nuestras metas son los políticos”, agrega Ames.

Es importante el conocimiento técnico, pero quienes lleguen al poder, por muy bien o mal capacitados que estén, lo harán según cómo piense la población. “Todo dependerá de la calidad política de los líderes que tengamos, porque ellos tomarán las decisiones. La población debería darse cuenta de la importancia de la política”, sugiere.

Una de las declaraciones más destacada en el debate fue la de Elmer Cuba, quien considera que si en lugar de la descentralización tuviéramos muy buenos ministerios, llegaríamos a las regiones de forma más efectiva con buenas políticas, así el avance sería equivalente, incluso mejor.

Sin duda hay opiniones encontradas respecto a esta reforma. Hay quienes opinan que es inevitable recentralizar para reordenar. Pero el peso de Lima es tan grande que muchos desconfían y ven poco posible el retorno a la descentralización. También hay quienes avalan la reforma, entre ellos, el presidente de la región Moquegua, Jaime Rodríguez, quien comentó que, gracias a que conoce el monto del presupuesto, puede informar a los ciudadanos sobre los costos y los gastos. Asimismo, puede rendir cuentas de tal modo que la población estuviera satisfecha y lo respaldara.

Pese a las discrepancias, Ames comenta que hay consensos muy importantes en estos debates. En primer lugar, hay desorden en la atribución de funciones, por lo que los gobiernos regionales deben reorganizarse. En segundo lugar, recuerda la gran diversidad en todo el país, por lo que las medidas no se pueden generalizar.

Otro consenso es que no se puede ir en contra del sentir mayoritario de la gente. “Por eso, la política es importante, porque necesitamos que la mayoría sienta que las medidas que se tomen no serán agresivas, de lo contrario, la resistencia podría ser muy fuerte”, indica Ames.