¿Qué puede aportar el Derecho Agrario peruano en la prevención de conflictos? Lo cierto es que, a pesar de la vasta legislación agraria aplicada desde la instauración del regimen constitucional en 1980, no se han terminado de resolver cuestiones esenciales para la actividad agraria peruana (como la titulación de tierras), mientras que se suman a esta agenda pendiente, retos y amenazas nuevas para su desarrollo como los efectos del Cambio Climático, la seguridad alimentaria, el cultivo ilegal de coca, la competencia entre distintos usos de la tierra (para las actividades extractivas, la expansión urbana o para la producción de biocombustibles) o la disponibilidad hídrica para el sector agrario. Y esta situación está reflejada en los numerosos conflictos socio ambientales, identificados por la Defensoría del Pueblo.

El mapa de conflictos a nivel nacional que adjuntamos, muestra que a mayo de 2011 el 66,9% de los 142 conflictos activos fueron socio ambientales (95 casos). Muchos de estos casos tuvieron un componente preferentemente agrario o de naturaleza exclusivamente agraria.

En efecto, en su Reporte de Conflictos Sociales Nr. 87 del mes de mayo, la Defensoría del Pueblo registra 117 casos de conflictos socioambientales, de los cuales 95 están activos (66,9%), mientras que en su reporte Nr. 84 del mes de febrero revelaba que el 48,3% de los 160 conflictos activos son socio ambientales (113 casos). Si bien el número total de conflictos activos ha disminuido entre febrero y mayo (234 y 227, respectivamente), los de carácter socioambiental han aumentado. Muchos de estos conflictos socioambientales tienen un componente preferentemente agrario o son de naturaleza agraria.

De modo que, luego de desmontado el paradigma de la Reforma Agraria, el paradigma de desarrollo agrario aplicado desde la década del 90, no ha logrado reducir el nivel de conflictividad en este sector.

Nuestra hipótesis es que este resultado insatisfactorio se debe a la falta de una política de estado agraria estable. Consideramos que el Derecho Agrario podría aportar un enfoque especializado en este proceso de discusión y consenso.

El agotamiento del paradigma agrolegal vigente fue evidente con la cascada de derogatorias y modificaciones legales del paquete de decretos legislativos de 2008, el que incluyó numerosos dispositivos agrarios como la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

Además, en el caso de las empresas azucareras, este paradigma ha privilegiado soluciones accionarias, de protección patrimonial o de carácter empresarial, como cuando se pensó que cambiar el modelo cooperativo por el modelo de sociedad anónima resolvería los problemas de gestión (1).

Otro caso que muestra el agotamiento de este paradigma es el Decreto Legislativo 1020. Si bien la Entidad Asociativa Agraria no constituye una persona jurídica, afecta la institucionalidad existente, pues fomenta la formación de organizaciones paralelas en los valles, y con menor número de miembros.

De modo que, a lo largo de estos últimos diez años se ha aprobado normas jurídicas agrarias, mayormente desconociendo o distorsionando las propuestas de los actores principales (2), lo que generó y sigue generando numerosos conflictos agrarios. 

Es más, la inestabilidad de la legislación agraria obliga a las instituciones de la Cooperación Internacional a plantear sus propias estrategias de desarrollo agrario y rural. Es el caso reciente de la “Estrategia para el área prioritaria Desarrollo Rural Sostenible, Gestión de Recursos Naturales y Cambio Climático de la Cooperación Alemana en el Perú”, convertida en guía obligatoria por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (Resolución Directoral Ejecutiva Nr. 016-2011/APCI – DE del 22/2/2011).

En este sentido, el Congreso que se instalará en julio tiene la oportunidad de retomar la agenda relativa a la “Autógrafa de Ley Nr. 413 del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la OIT” y otros temas urgentes para el agro, pero de una manera integral, sentando las bases para la formacion de una política de estado agraria.

El rol del Congreso en este sector, puede representar el punto de quiebre entre el paradigma vigente, aplicado con intensidad desde la década del 90 y un paradigma nuevo en el que podría aportar decisivamente el Derecho Agrario, con su enfoque especializado. Al final, una política de estado agraria elaborada con participación activa de los actores principales, previene conflictos y contribuye en la consolidación de la gobernabilidad.

Notas.

1.- Para una actualización sobre el caso de las azucareras, cfr. La Revista Agraria, Año 11, Nr. 125, enero de 2011 (CEPES), pg. 4 – 8.

2.- Este fue el caso de la Ley 28811 (publicada el 22.7.2006) sobre compensaciones, cuyo contenido se trabajó esforzadamente con el Poder Ejecutivo y diversas instituciones estatales durante 55 sesiones de trabajo (casi dos años de estudio). La reglamentación se postergó continuamente (especialmente por indecisiones en el Ministerio de Economía y Finanzas) hasta que, sorpresivamente, el Decreto Legislativo 1077 (publicado el 28.6.2008) deroga la citada Ley. Este decreto legislativo desvirtúa el tema de compensaciones, ya que norma aspectos sobre competitividad agraria, a pesar que el “Acuerdo de Promoción Comercial suscrito entre el Perú y los Estados Unidos de Norteamérica” (TLC Perú – EE.UU.) no prohíbe la regulación de compensaciones en el agro. En igual sentido, el texto original del artículo de la Ley General de Semillas que regulaba su clasificación, fue modificado abruptamente durante su tramitación en el Congreso, a pesar de haber sido consensuado con los actores principales del Sistema Nacional de Semillas.

*Gino Roggero es abogado especializado en Derecho Agrario, graduado en la PUCP. Este artículo tiene como base su nota publicada en “Jurídica”, suplemento de análisis legal del diario El Peruano, Nr. 349, 5 de abril de 2011.