< Detras de la cortina

Jorge Castañeda: “Es necesario hacer el mejor de nuestros esfuerzos en llevar a cabo una transformación en el agro nacional”

En opinión de Castañeda, el MINAGRI no debe intervenir en las labores de administración y formalización de predios agrarios sean eriazos o rurales, porque ello implica que el sector vea comprometido con aspecto técnicos jurídicos que incluyen acciones de catastro, titulación y registro.

El sector agrícola y las miles de personas que trabajan en ese sector son uno de los más afectados por la incapacidad del Estado, y la crisis sanitaria.

El cierre de restaurantes, hoteles, fronteras, y las restricciones al desplazamiento de bienes y personas, han impactado sobremanera a este sector.

En las siguientes líneas, el Dr. Jorge Castañeda, abogado especializado en la normatividad del sector público nacional, con experiencia en organismos sectoriales y autónomos como el Ministerio de Agricultura, el Congreso de la República, en el Consejo Nacional de la Magistratura; así como en otras entidades que estuvieron relacionadas con los aspectos de política interna, como lo fue el Consejo Nacional de Descentralización.

Consultor de entidades multilaterales como el BID, el Banco Mundial, analiza el rubro, y propone una serie de medidas para mitigar el impacto de la pandemia e impulsar el desarrollo de este sector, históricamente postrado.

Ddlc: Existe una ley de promoción agraria. ¿Cuál es su opinión al respecto? ¿Cumple su función?

J.C: En el año 2000, se expidió la Ley Nº 27360, que tiene esa denominación, aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario, declara de interés prioritario la inversión y desarrollo del sector agrario y otorga beneficios de carácter tributario, laboral y de seguridad social a las personas naturales o jurídicas que desarrollan cultivos y/o crianzas, así como actividades agroindustriales.

Mediante el Decreto Legislativo N° 043-2019, se reajusta el régimen salarial de los trabajadores de la actividad agraria, coadyuvándose a mejorar su atención por el Seguro de Salud, a cuyo efecto se modifican las normas sobre el régimen laboral y de la seguridad social establecidas en la precisada ley.

Ddlc: ¿Qué comentario puede hacer al respecto?

J.C: Las normas mencionadas no han sido formuladas para regir en la especial situación en que se encuentra el país. De acuerdo a las perspectivas que se presentan en el mercado agrícola de exportación e interno, se observa que ambos mercados se caracterizarán por presentar una demanda con tendencia a la baja, siendo el mercado de exportación el que sufriría la mayor caída, por el peso que tiene dentro del PBI, como por el relativo bajo consumo interno de los principales productos agrícolas de exportación, que arrastra su secuela de menores precios y creciente stock de productos, por la crisis de demanda que se presentará en el presente año y que, de mantenerse buena parte de las condiciones que la originan, podrían generar una cadena de quiebras de empresas agroexportadoras.

De otro lado, la agricultura destinada al mercado interno, al depender directamente de la capacidad adquisitiva de la población peruana, que está condicionada, principalmente, a la lenta recuperación del sector informal de la economía, a lo que se añade la prolongación de las restricciones del transporte público, como también la probable intervención en  la economía del gobierno, generarían una reducción de los ingresos de los pequeños y medianos productores agrícolas vía baja de precios, con su efecto de un mayor deterioro de los niveles de vida de este extracto de la población.

Entonces, se requiere formular políticas de Estado en concordancia con planes de trabajo ad hoc detallados, estableciendo responsabilidades de cada sector.

Ddlc: En su opinión, ¿resulta necesario que el Ministerio de Agricultura realice obras de construcción de infraestructura agrícola, cuando podría ejecutarlas el Ministerio de Vivienda y Construcción?

J.C: En la pregunta subyace otra inquietud muy presente, que creo avizorar. ¿Por qué estas acciones no las realizan los Gobiernos Regionales a través de sus unidades orgánicas especializadas en materia agraria y de obras de infraestructura?

Mi posición es muy clara al respecto. La denominada descentralización ha fracasado palmariamente. Las evidencias son tangibles y sensibles. Hay que acordarse de los hechos luctuosos acaecidos en Jaén en los que las masas enfurecidas asesinaron a varios policías, y el Gobierno Regional jamás se hizo presente. Igual sucedió en Moquegua, y recientemente los gobiernos subnacionales promovieron cierre de minas, y finalmente la pandemia, en definitiva, demostró la inexistencia de ese nivel de gobierno.

Volviendo a la pregunta, por especialización le corresponde al Ministerio de Agricultura y Riego liderar por sí o a través de sus unidades orgánicas u organismos dependientes, llevar a cabo las obras de infraestructura de riego. Lamentando que ya no exista PRONAMACHS, que tenía el encargo de ayudar al campesino de la sierra de nuestro país a realizar pequeñas obras de infraestructura de riego.

Agrego algo más, aprovechando su pregunta. Lo que no debe hacer el Ministerio de Agricultura y Riego es intervenir en las labores de administración y formalización de predios agrarios sean eriazos o rurales, porque ello implica que la especialidad de ese Ministerio se vea comprometida con aspecto técnicos jurídicos que incluyen acciones de catastro, titulación y registro, aspectos estos a los cuales no debe tener ninguna injerencia, y que lamentablemente la idea proviene de la época de la Reforma Agraria efectuada por el largo período de la dictadura militar.

Ddlc: ¿Debe existir el ministerio como tal, o podría ser, por ejemplo, parte del Ministerio de la Producción?

J.C: La agricultura, en sí es una actividad económica muy compleja, requiere de mucho conocimiento para hacer coincidir las expectativas de rentabilidad, con el manejo de las aguas en estiaje, la inclemencia del clima, los problemas del financiamiento y del precio de los productos, el comportamiento del mercado, el arrume, envase, embalaje y almacenaje de los productos, el combate a las plagas que afectan los cultivos, la calidad de las semillas, el régimen laboral de los trabajadores del campo, entre otros problemas que se presentan en la “aventura agraria”.

Necesariamente requiere la atención y apoyo preferente del gobierno a través de un organismo rector. Porque nos hemos acostumbrado a que muchos de los campesinos de nuestra patria estén en condiciones deplorables, incultos y muy pobres.

Es necesario hacer el mejor de nuestros esfuerzos en llevar a cabo una transformación en el agro nacional, no solo proporcionándoles los instrumentos de la modernidad, sino también provocar el cambio de la matriz cultural de nosotros, y de todo aquel que se dedica a esta actividad, tan necesaria para nuestra supervivencia.

Ddlc: Gran parte de las obras del Minagri están en juicio, o se han realizado con irregularidades. ¿Qué se puede hacer al respecto?

J.C: Seguramente, se está refiriendo al dilatado tiempo en que se resuelven los litigios, sea a través del procedimiento arbitral o judicial. Como entendido en Derecho, padezco como cualquier otro ciudadano de la dilación de los jueces del Poder Judicial.

Ahora bien, para que las obras no se detengan, es preciso elaborar protocolos para aplicar en caso de que en el tracto contractual surjan controversias, las cuales generalmente son de materia económica, debiéndose establecer reglas para que el asunto contencioso siga su curso procesal, separando como contingencia el monto en conflicto a través de una fianza que otorgue el Estado al juez de la causa. Pero el Estado debe asumir inmediatamente la conducción de la obra bajo administración directa, en tanto los órganos jurisdiccionales emitan sus respectivos pronunciamientos, cuyos resultados exigirán liquidaciones a favor o en contra. 

Empero, creo que las causas, además, de la dilación de los litigios, son los procedimientos establecidos en las numerosas leyes que regulan las contrataciones y adquisiciones del Estado. Cuando uno las revisa, se encuentra con las raíces de la corrupción futura. Tales instrumentos legales han sido hechos ex profesamente para dejar profundos márgenes o agujeros oscuros, que se inician al prefabricar los requerimientos del expediente técnico, haciendo que las características de los bienes y servicios a adquirir deban coincidir con los bienes y/o servicios que ofrece determinado postor.

Ddlc: ¿Qué otros problemas observa?

J.C: De otro lado, se deja que la decisión de adjudicación o de compra la formule el denominado Comité Técnico, conformado con empleados de tercer nivel que deben obedecer órdenes de las autoridades en función. Además, este Comité no está integrado con técnicos independientes, con capacidad para rechazar los precios de las cotizaciones cuando no concuerden con la realidad de la estructura de los costos y, simplemente aquellos aceptan la menor oferta; es decir, el precio menor, aunque a sabiendas pueden apreciar fácilmente que la oferta no guarda relación con la magnitud del requerimiento.

La razón es simple, al haberse previsto anticipadamente que se aplicarían, pasados unos meses de firmado el contrato, las denominadas “adendas” que extienden los plazos y amplían los precios al postor favorecido, sin siquiera detenerse a pensar que perjudican no solo al Estado, sino a los demás postores que quedaron fuera del acto público y que podrían haber mejorado la oferta. Inclusive, se aprecia en algunas licitaciones que se han atrevido a cambiar las características del bien o del servicio contratado.

Mientras no se cambie el farragoso sistema de adquisiciones del Estado y las contrataciones, en caso de controversia, no sean resueltas exclusivamente por un fuero especial del Poder Judicial especializado en contrataciones públicas, y que el procedimiento les permita a los jueces resolver con normas procesales simplificadas y orales, sugiero que se retorne al sistema de obras por administración directa de la entidad del Estado, siendo autorizada la entidad a contratar temporalmente a los ingenieros y técnicos que necesite el proyecto.

Ddlc: Hay un interés del Congreso de declarar el estado de emergencia en el sector. ¿Está Ud. de acuerdo?

El país está en emergencia, con mayor razón el campesinado del Perú, quienes ven afectados sus ingresos por la crisis de la demanda interna y externa causada por las medidas de aislamiento y cuarentena.

Aquí el gobierno debe prever que los productos que ofrece el agro necesitan tiempo para cosecharlos y financiamiento para permitir que el campesino cumpla con sus obligaciones familiares. Si desconocemos la pérdida de sus ingresos por los motivos enunciados, el resultado será obvio, ellos dejarán de invertir sus pocos recursos económicos en sembrar lo que en el mercado no pueden vender y, por ende, pasaremos a una crisis de la oferta o carestía generalizada, obligándonos a importar alimentos.

Ddlc: Con un periodo de siembras que ya se inicia en varias regiones, ¿Cómo mejorar los ingresos de la pequeña agricultura y agricultura familiar, afectada por las restricciones de la pandemia actual? ¿Es posible realizar compras públicas de, al menos parte de su producción, para atender programas sociales o comedores populares?

J.C: En varias oportunidades se ha utilizado el sistema de precios de refugio. La adquisición del Estado deberá ser entregada a los comedores populares, iglesias de toda religión, Fuerza Armada y Policiales.

En este sentido se propone como política agraria, que deberá materializarse en las correspondientes normas, lo siguiente:

Como política central, se necesita contrarrestar o atenuar la estimada caída de la demanda del mercado externo de los productos agrícolas de consumo humano directo, mediante compras masivas directas a los productores o sus organizaciones, que serán adquiridos por los programas sociales del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

Cabe la posibilidad de integrar las OPD del MINAGRI, que hoy han quedado inservibles, en una integrada organización estatal que esté encargada de la Logística Nacional de Alimentos, entidad que comprará los productos en las zonas de producción y los distribuirá en forma social a todos los peruanos en bolsas básicas semanales obteniendo a cambio que los habitantes de las ciudades no rompan la cuarentena, o la auto cuarentena.

Entre los productos agrícolas susceptibles de ser adquiridos, además de los productos básicos como arroz, azúcar, maíz y papa, de detectarse desequilibrios entre la oferta y demanda, se mencionan los productos que se han venido dirigiendo a los mercados internacionales de exportación como quinua, café, cacao, palta, uva, entre otros.

Los productos pecuarios que podrían ser adquiridos serían chompas, ponchos, gorras de fibra de alpaca, o combinados con otro tipo de fibras.

Ddlc. ¿Qué otras acciones propone?

a) Una Política de Precios de Refugio, sobre aquellos productos agrícolas de exportación, con costos de producción por encima del precio de mercado, aplicando una política de franja de precios para los productos agrícolas importados, y una política de Tasas y Sobre Tasas de productos agrícolas importados.

Estas dos últimas políticas responden a la necesidad de no saturar el mercado de productos agropecuarios.

b) Renegociación de los Tratados de Libre Comercio con países deficitarios de alimentos, buscando nuevas condiciones en la colocación de nuestros productos agrícolas de valor nutritivo, proteico o vitamínico. Al respecto, el Ministerio de Comercio Exterior deberá liderar de manera inmediata, un plan de acción para negociar la comercialización de nuevos tratados (los actuales de facto ya están cerrados), poniendo énfasis en nuestros productos agrícolas ecológicos y que presenten los atributos señalados.

c) Política de Adquisición de Stock de Productos Exportables y de Reducción de las Áreas Sembradas. Se plantea esta acción conjunta de adquirir productos agropecuarios exportables a condición de reducción de su área sembrada, con la finalidad de tender a disminuir la oferta e igualar progresivamente la oferta con la demanda.

d) Políticas de Reconversión Agropecuarios, que se integre con la política de reducción de áreas sembradas, con la finalidad de producir lo que tiene demanda en el mercado nacional o internacional. Ello tiene como correlato el respectivo apoyo financiero.

e) Política de Reubicación Territorial de la población que realiza sus actividades en una economía de subsistencia y de autoconsumo, con el propósito de trasladarlos a lugares con mejores condiciones para la agricultura.

f) Políticas Crediticias de Apoyo a la Agro exportación y de Comercialización Interna. Acompañado de un aumento del drawback.

g) Políticas de Campañas de Promoción de Consumo Interno de Productos Agrícolas Exportables con mercado externo deprimido.

Deben considerarse algunas de las políticas planteadas, como condición previa a la emisión de las respectivas normas legales y sus correspondientes reglamentos.

Además, se deberá elaborar, según competencias funcionales, un Plan de Acción por actividad, con responsables, considerando el objetivo, el diagnóstico de la realidad donde se aplicará, las acciones que se ejecutarán para alcanzar el objetivo planteado, los costos que irrogará la ejecución de la norma, como también la relación beneficio/ costo exigido respectivo, a fin de lograr un menor riesgo en su aplicación.