En tiempos de sostenida crispación política parece que lo más apropiado es culpar al funcionamiento de la forma de gobierno. El diagnóstico inmediato es extirpar el problema del texto constitucional, resultado de analizar el momento puntual que se atraviesa pero no el ciclo histórico y comportamiento de la institución que se cuestiona. Si comparamos el constitucionalismo con otras ramas del derecho, las sociedades anónimas tienen vocación de permanencia y rara vez se modifican o introducen disposiciones transitorias, las formas de gobierno han mostrado ser más susceptibles de reformas (impedir la reelección inmediata de congresistas, eliminar la inmunidad parlamentaria, las más recientes), hasta convocatoria de nuevas asambleas constituyentes. Si nos damos cuenta, las sociedades mercantiles también tienen distribuidas sus competencias, si las comparamos con las instituciones políticas descubrimos algunos paralelismos: los accionistas corresponden al pueblo, el directorio al parlamento que los representa y el gerente a su primer ministro. Los órganos de control interno y compliance guardan una posición latente, como la judicatura operan cuando fallan las demás instituciones o se incumplen las normas; sin embargo, no es lo mismo ser el CEO (Chief Executive Officer) de una gran corporación que un jefe de Estado y gobierno que, en no pocas ocasiones, debe liderar con un Congreso en contra.

La propuesta de reforma que busca eliminar la cuestión de confianza de obligado planteamiento al Congreso por un primer ministro (artículo 130 CP) a su política general de gobierno, conocida como investidura, se sustenta en concebirla como un instrumento propio de modelos parlamentaristas, por tanto distante de un régimen presidencial de separación de poderes más tajante, sumada a la denegatoria del Gabinete Cateriano (2020) y las recientes dificultades para su otorgamiento en un Congreso de representación política fragmentada. Sobre este tema podemos argumentar lo siguiente: (1) la configuración de nuestra forma de gobierno responde a un proceso iniciado a mediados del siglo XIX, desde la Constitución de 1860 tras incorporarse el Consejo de Ministros y las interpelaciones, punto de partida para el posterior arribo de las preguntas, moción de censura, cuestión de confianza, hasta la disolución parlamentaria.

La cuestión de confianza no llegó junto con las instituciones aludidas por casualidad, sino a consecuencia de un gabinete colegiado y su presidencia que colabora con el jefe de Estado desde el ejecutivo. (2) La práctica de la cuestión de confianza en los últimos veinte años ha operado en favor de la gobernabilidad, incluso sin bancada parlamentaria (la presidencia transitoria de Valentín Paniagua), durante los gobiernos de Toledo, García, Humala y PPK-Vizcarra. En esta última etapa se produjo la denegatoria de confianza del Gabinete Cateriano como reacción tardía a la inconstitucional disolución del Congreso producida el 30 de setiembre de 2019, la cual debió estar dirigida al entonces Primer Ministro Vicente Zeballos, de acuerdo con la Constitución (artículo 135 CP) una vez instalado el Congreso tras el final del interregno parlamentario. (3) A pesar de lo ocurrido, la cuestión de confianza obligatoria ha operado favorablemente fomentando la necesidad de buscar consensos ejecutivo-oposición cuando se carece de mayoría congresal. La ausencia de un sistema de partidos con tradición y arraigo en el tiempo, sumado a la posibilidad que sigan fragmentándose más durante el mandato legislativo exige la necesidad de producir la necesaria gobernabilidad.

Si una institución de la forma de gobierno opera en el tiempo no tiene sentido pensar en su exclusión, en especial cuando produce esa relación fiduciaria entre ejecutivo y legislativo que justifica que la oposición pueda fiscalizar o exigir responsabilidad política con los instrumentos parlamentarios. Lo que sí es válido es dotarla de madurez por medio del llamado parlamentarismo racionalizado, es decir, exigir ciertas condiciones, requisitos y mayorías para que no sean empleadas con temeridad; no obstante, tanto la moción de censura como la cuestión de confianza cuenta con ellas. La presentación de una censura requiere un número mínimo de congresistas, ser debatida y votada luego de un periodo de enfriamiento y aprobada por mayoría absoluta; por otro lado, si se censura o deniega la investidura al segundo gabinete, el jefe de Estado puede disolver el Congreso (artículo 134 CP). En conclusión, ante las propuestas de cambios abruptos, es preferible ajustar las relaciones ejecutivo-legislativo en favor del balance de poderes (checks and balances), para todo lo demás el funcionamiento de cualquier forma constitucional de gobierno requiere de paciencia, tolerancia y empeño, una receta más humana que proponer soluciones jurídico-positivas.

Doctor en Derecho (Universidad de Navarra)

Profesor de Derecho Constitucional e Integración (Universidad de Piura)

Titular de la Cátedra Jean Monnet (Comisión Europea)

Publicado en Blog Polis