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Javier Torres: La regionalización es un proceso incompleto
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(Publicado el 02/02/2013)

Desde antes de realizarse, el proceso de regionalización despertó adhesiones y críticas. Hoy, a 12 años del mismo, el antropólogo Javier Torres, especialista en el tema, y directivo del SER, realiza un balance de la que es quizás la reforma más importante del Estado peruano.

Torres considera que este proceso, que debió servir para descentralizar el poder, está inacabado y requiere cambios urgentes.

Ddlc: A doce años de iniciado el proceso de regionalización. ¿Qué balance puede hacer?

J.T: Pasados 3 periodos de gobiernos regionales, en relación al diseño de descentralización que se planteó, en el Perú ya deberíamos tener varias regiones como tales, que deberían haber surgido de la integración de departamentos a través de procesos de referéndum, y eso se truncó.

Ddlc: Con el famoso referéndum del 2005.

J.T: Exacto, y que además debió generar un proceso de descentralización fiscal. Eso no prosperó. Si se observa así es un proceso incompleto.

Ddlc: No ha cumplido sus objetivos…

J.T: Las metas que se planteaban en la ley de bases y la ley marco, eran muy ambiciosas y de largo plazo, pero digamos que lo más importante fue echar a andar la máquina. Ahora se cuenta con una burocracia regional con cierta capacidad que no se tenía antes, pero que lamentablemente la descentralización presenta un problema, y es que no depende del modelo, sino del sistema político. Y prácticamente no tenemos partidos en las regiones.

Ddlc: Porque son ellos quienes deberían dar cuadros a los gobiernos regionales.

J.T: Claro, entonces lo que tenemos mayormente son movimientos regionales, caudillos que generan alianzas electorales que se unen a otros y grupos de interés, y logran el poder, entonces nos parece que hemos entrado en una suerte de estado de latencia, donde el proceso no es un enfermo terminal, ni está en cuidados intensivos, pero si sigue así va a estar siempre con limitaciones. Ése es el problema.

Se quiso hacer una reforma de esa magnitud, sin contar con una serie de requisitos. Ahora, los políticos siempre dicen “si no se hacía así, no se hacía nada, y hubiera sido peor”. En ese sentido, hay un avance, y algunos gobiernos regionales pueden mostrar mejoras en indicadores de nutrición, salud…

Ddlc: ¿Cuántos? Porque la idea que se tiene es contraria a lo que usted dice.

J.T: Diría que la mitad.

Ddlc: Porque la percepción es que cada a cual peor, y nos preguntamos si hubiera sido mejor fortalecer las municipalidades…

J.T: Ésa era otra opción. El problema es que el estado peruano funciona tan mal que es difícil determinar si los problemas se deben a que los gobiernos regionales establecieron tal política, o un efecto del crecimiento económico, de la presencia de determinado recurso, pero es obvio que algunos gobiernos regionales tienen una mejor burocracia que otros. Piura, Moquegua - Arequipa, que siempre ha tenido un cuerpo profesional muy calificado, comparado con otras regiones - Huancavelica donde los índices de pobreza han mejorado. La pregunta es ¿se debe al gobierno regional, o es una suma de factores? Normalmente es una suma de factores.

El ex presidente García decía “nosotros hemos logrado tal cosa”, en relación al crecimiento, que fue producto de los altos precios de los minerales, entre otros factores.

Ddlc: Y tener las cuentas nacionales en azul.

J.T: Sí, y el tema no es si los gobiernos regionales son buenos o malos, sino qué papel tienen que jugar dentro del estado. No pueden reemplazar a los gobiernos locales, y creemos que deberían ser una entidad intermedia entre el nivel nacional y el local, los grandes espacios de planificación y gestión del territorio, donde los gobiernos locales que también tienen debilidades, y a veces hacen lo mismo que los regionales, como construir escuelas, porque eso da réditos electorales.

San Martín ha tenido una buena política de gestión del territorio durante la gestión de César Villanueva. La pregunta sería si eso se va a mantener con su nuevo gobierno.

Ddlc: Lo que sería la reedición de lo que suele ocurrir a nivel de gobierno central, donde, generalmente, las políticas de estado generalmente son escasas.

J.T: Lógicamente, porque no hay visión de estado, entonces, no hay políticas de estado. En el Acuerdo Nacional hay 35 políticas, pero no se concretan. Este grupo de presidentes regionales, donde casi no hay reelegidos, y es un nuevo aprendizaje, con gerentes y directores sin experiencia en gestión pública – lo que hace que siempre el primer año de gestión en el Perú sea un retroceso - y que no provienen de partidos, y quien viene de un ámbito privado, no va aplicar lo que hace en su empresa en el estado.

Ddlc: Que no es tan fácil…

J.T: Recordemos lo que ocurrió con los empresarios que participaron en la reconstrucción de Ica con FORSUR. Salieron corriendo, porque la lógica de la administración privada no tiene nada que ver con la gestión pública, porque ahí se gasta lo presupuestado. Si se gasta más es corrupción.

Ddlc: ¿Por qué no se ha corregido esto en estos años? ¿O se tiene que reformar el sistema político?

J.T: Eso lo mencionamos en un artículo reciente: a los partidos nacionales, especialmente los que ganan, les conviene que no haya gobiernos regionales.

Ddlc: Porque los opacan…

J.T: Y competirían políticamente con ellos. Una cosa es tener 25 presidentes regionales de partidos o movimientos regionales débiles, y otra, como en los 80, provenientes de 3 partidos, con todo el norte aprista, el sur de la izquierda, selva y parte del centro de AP, el PPC en Lima, y tener 8 presidentes regionales de un mismo partido, que confronten con el presidente de la república.

Miremos lo que ocurrió en Argentina, y el peso de los gobernadores. Sus últimos presidentes vinieron del interior, y la lógica de los partidos es que todo siga disperso.

¿Por qué no apoyaron las macroregiones? ¿Se imagina una región que fuera Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, y gobernado por un presidente regional? Nuestra impresión es que los partidos prefieren que todo siga así.

Ddlc: ¿Si no se puede hacer desde la política, porque no se puede hacer o impulsar desde la sociedad, con dirigentes sociales o gremiales, o el tejido social también está en crisis?

J.T: Porque el tejido social también está dividido, no hay representaciones gremiales de peso. El Perú es como un archipiélago, donde no se puede cruzar de una isla a otra, o los puentes que había se cayeron. El canon, por ejemplo, genera un efecto perverso en la posibilidad de integración, porque si una provincia tiene más plata por el canon que la capital de departamento, se desentiende de la capital, ya no necesita a la capital. No importa quién es el presidente regional, sino quién es el alcalde. Hay distritos que tienen más recursos que las provincias.

Eso es un factor de distorsión, y cuando se hace el referéndum, Moquegua no quiso participar en la consulta donde estaba Arequipa, Tacna  y Puno, y Cajamarca no quiso tomar parte porque no deseaba compartir su canon con Lambayeque, lo que es un absurdo, y hace muy difícil que se modifique el canon, porque la gente lo siente como un “derecho conquistado”.

Ahora, con esta caída de los precios de los minerales y el petróleo, va a verse si pueden haber lógicas de integración, que no van a pasar por un referéndum, sino más bien por un compromiso político. Cualquier reforma a este proceso requiere un presidente recién elegido y con liderazgo, y partidos convencidos de la necesidad de realizarla. Esto es como la reforma electoral. Todos hablan, pero nadie la hace, porque no les conviene.

Ddlc: Esa es la forma de mantenerse vigentes. Si se hace, se quedan sin trabajo.

J.T: Exacto, no entran al congreso, y se quedan sin trabajo. Es como un hámster que corre en su ruedita, se agota, pero nunca llega a ningún lado.

Ddlc: ¿Qué opina del caso de Cajamarca?

J.T: Yanacocha está en Cajamarca hace 20 años. Cuando llegó no había gobierno regional, y tuvo muy malas políticas de comunicación. La empresa ha reconocido eso, pero no ha cambiado, entonces, como usted dice, la principal razón del voto por Santos es el rechazo a Yanacocha y al proyecto Conga.

Ddlc. Es el típico anti-voto peruano.

J.T: Pero por otro lado, es un voto de rechazo a este gobierno. Porque la población percibe que el régimen es el defensor de la empresa, y no los defiende de las cosas malas que la compañía pudiera haber hecho. 

La gente piensa que el mandatario es el presidente del país, y no de la empresa, y  que tiene que cautelar sus derechos. Y también ha sido un voto contra Lima y los medios de comunicación. Ha habido mucho discurso contra la gente de Cajamarca.

Ddlc: Los metieron todos a en un mismo saco.

J. T: Así es, y finalmente, Santos como presidente regional, elegido por el voto popular, no es un ministro nombrado, como le decía alguna vez al ex premier Óscar Valdés. No se puede entrar en esa dinámica, porque lo que se le está diciendo a la gente ignorante. Cuando se lanza Santos, y a pesar de estar acusado y detenido, la población vota por él. Es un voto de protesta, al final, en algún sentido, es lo mismo que ha ocurrido en Madre de Dios. Al señor Otsuka lo han victimizado.

El gobierno dice que el 60% vive de eso, y se le llama delincuente, criminal, lo sean o no lo sean, y la gente vota en contra de eso.

Ddlc: La otra pregunta sería si los ciudadanos de Madre de Dios y Cajamarca están contentos por eso.

J.T: En el caso de Santos, hay críticas a su gestión, pero la lógica de la elección no es si se hizo buena o mala obra. Guillén en Arequipa era quien se ponía al frente del gobierno, como hizo con Toledo. Hizo el papel que antes hacían los representantes.

En el periodo anterior estaba Chocano en Tacna, que era de derecha, del PPC, y se peleó con la Southern, porque había una negociación y el asumió esa representación, que es parte de su tarea, pero eso no lo convierte en buen presidente regional.

Ddlc: En Polonia, Lech Walesa fue bueno para combatir a los comunistas, pero según dicen no hizo un buen gobierno.     

J.T: Se puede ser un líder opaco, y hacer buena gestión, o tener más notoriedad, y delegar. El gran reclamo que se le hace a Santos haber criticado a la minería, pero no haber hecho nada por la agricultura.       

Ddlc: ¿Qué tan deprimida está Cajamarca?

J. T: Cajamarca es una región estructuralmente deprimida. Ahora lo está más, por el tema de Conga, pero tan importante como Conga, es que hace 2 años fue la plaga de la roya que afectó toda la cosecha del café del norte de Cajamarca, y que es de exportación, se la tiró abajo. Eso en Lima ni se mencionó. Los estudios dicen que eso tuvo un impacto muy fuerte.

También hay otro problema con la minería, aparte de Yanacocha, Cajamarca es la región donde hay más fragmentación, las tierras son muy pequeñas y poco productivas. Entonces ha habido riqueza para un sector, y los otros han seguido en la misma situación, con una desnutrición alta, y no ha mejorado como en otras regiones, y eso por la ineficacia de otros presidentes regionales, por la gestión de Santos, porque se acostumbraron a vivir del canon. Pero en concreto, la minería no generó, -salvo la ciudad donde se genera una dinámica importante de servicios - desarrollo. La minería no redistribuye con facilidad.

Ddlc: ¿Pero ésa no es labor del Estado?

J.T: Sí claro, pero el asunto es cómo se gasta el canon, y para eso hay que tener capacidad de gestión.

Ddlc: Por eso es que las compañías tienen ahora un área de Gestión de Responsabilidad Social Empresarial. 

J.T: El criterio de gasto o de inversión de una empresa es diferente al del estado. El estado debe determinar dónde están los más pobres, y ahí invierte, y busco a agricultores con capacidad de exportar.

Las mineras buscan a quienes están más afectados por su proyecto y pueden protestar, y ahí otorga el apoyo. No puede ni tiene que pensar como Estado, y su interés es ver a la gente tranquila. Hay empresas que lo han manejado bien, y otras no. Y las compañías a veces en las zonas donde están se equivocan y reemplazan al estado, le pagan el sueldo al maestro…

Ddlc: Hacen una carretera…

J.T: Sí, u ofrecen construir un centro de salud, lo hacen, van al ministerio, y ahí le dicen que un centro de salud no se puede construir en cualquier lugar, y que esa zona con su población, sólo se necesita una posta.

Ddlc: Hay un problema de descoordinación entre la empresa y el estado.

J.T: Y también entre los niveles de gobierno, porque es el gobierno nacional el que pacta todo con las empresas, y los gobiernos regionales están ahí, y toman iniciativas, como hizo Martín Vizcarra en Moquegua, y el arreglo con Quellaveco y Anglo American, y le dijo a la empresa que su proyecto inicial presentado al MEF y al MEM (Ministerio de Energía y Minas) no iba a funcionar, y propuso una alternativa. Entonces ninguna ley establece eso, pero él toma la iniciativa, la compañía acepta y el estado suscribe. Y la gente se pregunta porque no se puede obrar así en otros casos.

Para negociar hay que crear el marco institucional necesario, porque si no son soluciones ad-hoc, como comisiones o mesas de diálogo. El conflicto de un sector debe resolverse en el sector. No hay porque llevar sacerdotes.

Ddlc: Para eso el estado tiene instancias.

J.T: Acá como todo el mundo sabe que el que ronca es el presidente, y quieren que lo solucione todo. En el Perú hay mucho desorden. Existen ministerios donde una dependencia no sabe lo que hace la otra, o a veces hay un conflicto, y los funcionarios encargados se conocen en el avión y recién ahí discuten qué van a hacer.

Ddlc: Eso es como un equipo de fútbol que para un partido importante se junta en el avión, sin entrenamiento ni estrategia.

J.T: Efectivamente, y por eso es que los conflictos se le van de las manos.

Ddlc: ¿En Ayacucho y la selva qué se puede hacer?

J.T: En el caso de Ayacucho no ha tenido buena suerte con sus presidentes, ni tampoco con Oscorima, que ha sido reelegido. De repente no termina su mandato, pero por ahora es la autoridad. Un problema serio de Ayacucho es que no tiene ningún gran proyecto, y tiene zonas no conectadas. Puquio en el sur no tiene nada que ver con Huamanga.

En el VRAEM, la dificultad sigue siendo la combinación entre narcotráfico y los remanentes de Sendero, que es una banda de narcos al final, pero igual ahí hay un problema de coordinación, de cómo se gestionan las cosas. El VRAEM comprende Cuzco, Ayacucho, Junín, Huancavelica, entre 6 y 8 provincias, 30 distritos, y crean distritos como si eso fuera la solución. Quizá todo eso debería tener una administración especial.

Ddlc: ¿Y qué se puede hacer en la Selva?     

J.T: San Martín ha tenido una buena gestión, pero el problema es la economía ilegal de madera, narcotráfico, minería. La Amazonía es una sola, y en su gestión tiene que haber otra lógica. Los 5 gobiernos de la Amazonía, y varios de los de la sierra como Puno (el 30% de su territorio es amazónico, toda la parte de Sandia y Carabaya), tendrían que tener una gestión integrada.

Ddlc: ¿En el organigrama estatal?

J.T: No, esto es como en el caso de la Costa Verde, que es un caos. Tiene que haber un directorio que acuerde, y una entidad ejecutora que haga, de tal manera que las decisiones no se compliquen ni dilaten, y no una autoridad autónoma donde cada director (alcalde) haga lo que le da la gana, desde construir una pista, parque, hasta autorizar un quiosco. Y que esta entidad rinda cuentas, sino es como Lima, Lince y Jesús maría son lo mismo.

Miremos el caso de Barranco. Lo dividieron en dos. Como no pesa electoralmente, Castañeda lo partió con el Metropolitano. Si Barranco tuviera la población de Chorrillos, no lo hubiera hecho. Hay una relación entre el distrito y su peso electoral. Las zonas reservadas y protegidas tienen que responder a una sola lógica, y en el Perú no hay visión territorial. Cada uno tiene su feudo amurallado, como en la época de las cruzadas. Y se ve también en el lío de Lima, Callao y Huarochirí por el transporte no tiene ningún sentido.

Lima posee Lima provincias, Lima Metropolitana con ámbito municipal, y regiones para gobernar las regiones, y el Callao, con región, provincia, con distritos.

Ddlc: El país necesita una reforma de división política.

 

J.T: Puede ser difícil, pero el Callao seguirá siendo provincia constitucional, pero el transporte de todo este espacio, desde Cañete hasta Ancón y Matucana por la Carretera Central, lo puede administrar una sola autoridad. Es imposible gestionar sólo por la escala política-administrativa: distrito, provincia, región, y gobierno nacional. Es una locura. En otros países sólo hay dos niveles. Máximo tres.

 

Ddlc: Y con el agravante que el país posee cinco, y en muchas ocasiones, se hace ingobernable.

 

J.T: Los niveles se puede mantener, pero hay cosas que se pueden gestionar de manera conjunta. Cada nivel de gobierno puede hacer dos o tres tareas bien, y a partir de lo que funciona, sin copiar cosas que se hacen en Colombia o Chile.

 

¿Qué es mejor? ¿Que 45 distritos recojan la basura por su cuenta, o que lo haga el municipio provincial?

 

Ddlc: Hay una dispersión de la autoridad.

 

J.T: Total.    

  

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