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Milagros Campos:“La calidad de las leyes no va a mejorar necesariamente si existe un Senado”
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(Publicado el 04/09/2012)

Nuevamente se habla de la necesidad de restituir el Senado de la República, y por considerar el tema trascendental, reproducimos esta entrevista, del 29 de agosto de 2012, a la Dra. Milagros Campos, docente del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP y Magíster en Ciencia Política

http://puntoedu.pucp.edu.pe/entrevistas/bicameralidad-leyes-parlamento-peruano/

El 5 de abril de 1992, el presidente Alberto Fujimori anunció en un mensaje televisivo al país su decisión de "disolver temporalmente el Congreso de la República", con lo cual puso fin al sistema bicameral (Cámara de Diputados y Senado). Veinte años después - y tras varios intentos fallidos - el debate sobre el retorno a la bicameralidad vuelve a formar parte de la agenda política nacional. ¿Necesitamos contar nuevamente con senadores y diputados? ¿Qué ventajas traería este sistema sobre la estructura vigente? Durante el periodo 2001-2006, Milagros Campos fue miembro del Consejo Consultivo de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. 

¿Es necesaria la bicameralidad en el parlamento peruano?

El fortalecimiento de nuestro proceso democrático no transita necesariamente por un sistema bicameral. Tenerlo no garantiza el fortalecimiento de la democracia ni de las instituciones democráticas; por el contrario, hay democracias que funcionan muy bien con sistemas unicamerales.

¿Qué funciones cumple hoy el Congreso?

El Congreso realiza tres funciones específicas: La creación de leyes, que tradicionalmente se ha considerado como la más importante, aunque no es el único ente que legisla (el Poder Ejecutivo también ha planteado importantes reformas a través de decretos legislativos), el control político y la representación política.

¿Qué beneficios traería un sistema bicameral?

La calidad de las leyes no va a mejorar necesariamente si existe un Senado ya que esto depende de otro tipo de aspectos, como la implementación de un adecuado servicio de información dentro del Congreso o del presupuesto que se dispone para la aplicación de una norma. Tampoco lo hará el control político, que depende en gran medida del fortalecimiento de partidos políticos. Lo que sí podría mejorar sería la representación, siempre y cuando los criterios para elegir al Senado sean diferentes que los empleados para elegir a la cámara baja. No se puede reproducir el mismo mecanismo de elección.

¿En qué se diferenciaría esta elección?

Habría dos opciones: Si es que la cámara baja se elige en 26 circunscripciones, la cámara alta podría hacerse mediante una circunscripción nacional, con un Senado pequeño que recoja los líderes partidarios más importantes. Otra alternativa es que las circunscripciones de la cámara baja sean más pequeñas y que se establezca un sistema de macrorregiones. De esta manera, el parlamentario no tendría una visión localista sino nacional.

¿Cuánto costaría reestablecerlo?

Un sistema bicameral cuesta más, pero la democracia cuesta. Ese no puede ser un criterio, porque de lo contrario, mejor cerramos también el Congreso porque saldría más barato. Además, es un tema impopular: durante mucho tiempo, si uno le preguntaba a la gente si quería un Senado, respondía que no, pero contestaban lo mismo sobre el Congreso. No creo que la opinión de las encuestas o el costo sean criterios determinantes en un diseño institucional, hay que relativizarlos.

No es la primera vez que se trata poner en agenda este tema. Sin embargo, ahora se cuenta con el respaldo de la bancada oficialista.

Aparentemente la bancada oficialista y la Alianza Parlamentaria Perú Posible pondrían en relevancia la bicameralidad. Eso no significa que vayan a conseguir los votos porque para una reforma constitucional se requieren 87 votos en dos legislaturas consecutivas o 66 votos más referéndum. En cuatro ocasiones anteriores no se ha obtenido mayoría suficiente para hacer la consulta popular porque se presentaron reconsideraciones que impidieron su pase a la siguiente etapa y porque no hubo realmente voluntad política para hacerla.

¿Qué consecuencias podría traer la reforma del Parlamento?

Cualquier debate de reforma institucional va a mejorar la institucionalidad. En ese sentido, la bicameralidad va a abrir un debate más amplio, no solo de la estructura del Congreso (cuántas cámaras y cuántos parlamentarios queremos), sino también del sistema electoral parlamentario (cuáles serían los criterios de elección, qué funciones tendría cada cámara, etc.). Por ejemplo, para evitar que se retrasen los procesos legislativos, solo determinadas normas deberían tener un pronunciamiento del Senado: reformas constitucionales, leyes orgánicas, temas vinculados a los derechos humanos, de manera que otro tipo de leyes se aprueben más rápido.

¿Qué mecanismos de control podrían aplicarse para garantizar la aprobación de una ley de calidad?

Cuando no se logró restablecer la bicameralidad durante el gobierno de Toledo, se estableció la necesidad de que en lugar de una cámara reflexiva se instaure una segunda votación, que debería darse dentro de los siete días siguientes a la primera. Sin embargo, lo que vemos hoy es que más del 90% de las votaciones son seguidas por un pedido de exoneración por parte del presidente de la comisión o del autor del proyecto. Este necesario y saludable paso para la reflexión se ha desnaturalizado y eliminado.

Por otro lado, toda la legislación actual viene acompañada de una cláusula general que dice “deróganse, suspéndanse o déjense sin efecto todas las normas que se oponen a la presente ley”, lo que genera una inseguridad jurídica muy grande, porque cuando una persona va a al Poder Judicial a sustentar un caso no sabe si una norma está derogada o no. En todo caso, debería haber una derogatoria explícita, que señale qué artículos, incisos, literales o numerales de cada ley quedan sin efecto cuando se aprueba una nueva ley.

Fernando Tuesta propuso en un reciente artículo que la elección parlamentaria y la elección presidencial se realicen en días distintos. ¿Está de acuerdo?

Me parece fundamental introducir estas variables en el debate. El efecto que podría tener la elección del Parlamento en la segunda vuelta es que se reduzca el nivel de fragmentación: uno ya iría a votar sabiendo quiénes han pasado. Pero esta propuesta podría no tener el efecto deseado si es que se mantiene la práctica de formar grupos parlamentarios durante el periodo legislativo. Si bien las barreras electorales actuales permiten reducir el número de partidos en el Congreso, cuando se forman los grupos parlamentarios para un periodo legislativo, algunos congresistas renuncian a los partidos políticos que los llevaron a ganar un escaño, se reagrupan y vuelve a darse la fragmentación.

¿Cuál es su balance sobre el aumento del número de curules de 120 a 130 congresistas, vigente desde el año pasado?

Yo creo que es positivo, porque nos encontrábamos con una brecha de sub representación muy alta. Había circunscripciones que tenían un representante por cada 47 mil electores y otras con un representante por cada 180 mil electores. Esa brecha significaba que no todos los votos valían igual, lo que transgredía el principio básico de la democracia. Yo sí creo que cada parlamentario debería ser elegido dentro de un número similar de votos.

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