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Milagros Ortega: Las comunidades nativas necesitan algo más que un proceso de titulación
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(Publicado el 06/07/2009)

La abogada Milagros Ortega trabaja en el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), una institución vinculada a la Iglesia Católica y que desarrolla su labor en la Selva hace muchos años. "Detrás de la Cortina" conversó con ella para conocer su opinión sobre los decretos promulgados - y derogados- y los retos que presenta esa zona del país.

Ddlc: ¿Piensa usted que es posible armonizar el concepto de territorio nativo, como ellos lo entienden, y lo que ha legislado COFOPRI? Porque hay un proceso de titulación de las comunidades nativas.

MO: Hay normas, la más importante es la Constitución y también los tratados internacionales que el Perú ha suscrito y por lo tanto se incorporan como parte de la legislación nacional. Específicamente el Convenio 169 de la OIT reconoce derechos colectivos. Hemos encontrado aspectos en los decretos legislativos, ya derogados, que contradicen esas normas. Por ejemplo, uno de los aspectos importantes que señala el Convenio 169 es la obligación que tiene el Estado de reconocer derechos de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente usan, aún cuando no estén allí físicamente y en forma permanente. Es el caso de los bosques. 

Ddlc: Que no estarían considerando las leyes de titulación de COFOPRI.

MO: No porque, por ejemplo, el Decreto Legislativo 1064 que hemos encontrado es el más peligroso, no considera como propiedad comunal aquellas áreas que están ocupadas por terceros o por colonos que no son miembros de la comunidad. También se dice que ya no son territorio comunal aquellas áreas que están destinadas a bienes de servicio público. En la práctica, se parece a una norma de expropiación. No es posible que a la comunidad se la sanciona por algo que el mismo Estado incumple, pues hay muchas comunidades que no tienen formalizada su propiedad, debido a que el mismo Estado no ha hecho un proceso adecuado de saneamiento físico legal de su territorio.

Hay muchos terrenos que aparecen como libres pero en realidad son terrenos sobre los cuales los pueblos nativos ejercen posesión. Sin embargo, no tienen el reconocimiento oficial que les diga que son tierras que están ocupadas por ellos.

El concepto de tierras eriazas que se usa en los decretos legislativos derogados es muy restrictivo, ya que para los pueblos amazónicos esas tierras que el Estado cataloga como eriazas, tienen un uso especial.

Ddlc: En ese sentido ¿se podría decir que un tema principal es el de titulación de los territorios?

MO: Sí, es uno de los temas. Ahora dentro de esta visión de COFOPRI tenemos una tendencia a promover las titulaciones individuales. COFOPRI es una institución que nació específicamente para formalizar la propiedad de los asentamientos humanos, las invasiones, en un contexto donde se entendía que la formalización de la propiedad era un instituto para dar mayor valor a la propiedad y además también para asegurar un mercado inmobiliario. Este concepto finalmente se está trasladando a un contexto diferente, donde las comunidades tienen una lógica distinta  sobre el manejo del suelo y otros valores asociados a la tierra. Yo veo el siguiente problema: hay dos formas de propiedad que están compitiendo entre sí. La propiedad privada clásica y la propiedad comunal que es muy propio, muy particular de las comunidades. Estos decretos están muy relacionados.

Si se leen conjuntamente están orientados a incentivar la parcelación de las comunidades. Desde el momento en que COFOPRI se fusionó con el Programa Especial de Titulación de Tierras, no ha habido mayor avance en lo que es la titulación de territorios comunales.

Antes de la fusión, si bien el Proyecto Especial de Titulación de Tierras tenía financiamiento por parte del BID ellos siempre decían que no tenían mucho presupuesto para la titulación de comunidades nativas, ya que los trabajos de campo no se podían hacer. Hay una serie de elementos, no sólo es el tema de la titulación, sino también de voluntad política y cómo se realiza el registro. Con el tiempo han cambiado y variado las estructuras de las instituciones y entonces el procedimiento se volvió más complicado y engorroso.

Todo esto ha dificultado el proceso de titulación de las comunidades, no se pudo solucionar y con estos decretos tampoco se solucionarán. 

Ddlc: ¿Cuál es la visión de desarrollo que tienen las comunidades nativas donde usted trabaja o donde el CAAAP trabaja? ¿Es posible vincularla con la visión que tiene el gobierno actual?

MO: La tradición de desarrollo que se ha manejado en estos últimos años responde también a un modelo económico. Las comunidades también buscan un desarrollo, pero a través de sus instituciones. Lo que pasa es que a veces el Estado quiere enfocar o imponer una visión que no es compatible con la de ellos. 

Ddlc: Por ejemplo, ¿las comunidades están de acuerdo o tiene alguna reserva sobre la extracción de recursos? Y si no desean esta política extractiva del Estado, ¿cuál es su alternativa?

MO: Hay mucha desconfianza y mucho temor de parte de las comunidades porque se vayan a repetir malas experiencias del pasado. Ellos se están dando cuenta que son los que se afectan por la contaminación, que pierden más de lo que ganan.
 

Ddlc: En el caso del nivel local, la relación con el gobierno municipal ¿ha funcionado? Por ejemplo, en el tema del Presupuesto Participativo.

MO: Lo que he visto es que hay una tendencia de los gobiernos locales a convertir las comunidades en centros poblados o municipalidades delegadas, para incluirlos dentro del sistema administrativo de gobierno local. El gobierno local tiene sus propias autoridades (el Alcalde y el Consejo Municipal), las que a veces entran en conflicto con las autoridades tradicionales de las comunidades: su jefe comunal (Apu).

Ddlc: En términos generales ¿cuál es el panorama social y económico que usted percibe en la Selva?

MO: Las comunidades están muy alejadas, muy apartadas, donde entonces no llega el Estado…las ONGs sustituyen la labor del Estado, suplen sus deficiencias. Para que su trabajo sea más efectivo, eficiente, lo que se puede hacer es establecer convenios o mecanismos de coordinación con el Estado a fin de que se puede hacer un trabajo más específico porque el Estado no llega. 

Ddlc: Existe un problema de visión. Las políticas, que se desarrollan, buenas o malas, no se hacen pensando en la Selva.

MO: Lo que pasa es que hay una visión de la Amazonía como una fuente de recursos. Ahora está el 70% u 80% del territorio está lotizado.

Ddlc: ¿Qué tipo de desarrollo o inversiones necesitan o les interesa a estas comunidades?

MO: Primero que se haga un reconocimiento y exista seguridad de sus territorios. Pero no hay un catastro, ¿dónde se va a reforestar.  De repente  se va a establecer una concesión de reforestación ¿dentro de una comunidad?. No hay un catastro que te diga cuál es el mapa de deforestación. También definir una política que pueda hacer partícipes a las comunidades, que están más cerca y conocen mejor el bosque.

Ddlc: Ahora existe una demarcación,  y están pidiendo que estos bosques también se incluyan dentro de este proceso.

MO: Cuando una comunidad se demarca participan COFOPRI, la Dirección General Forestal y el Ministerio de Agricultura. Luego que se demarca una comunidad se inicia un proceso que se llama clasificación de tierras por uso mayor. Cuando sale el título dice: se aprueba el plano de demarcación y se dispone que se otorgue título de propiedad sobre la zona agropecuaria. Eso es lo que se inscribe en el Registro Público. A la comunidad no se le reconoce propiedad en la zona forestal. Se reconoce que es parte de su territorio.

Ddlc: Lo desconoce.

MO: Lo desconoce porque es del Estado; no te lo puedo dar en propiedad. Te lo voy a dar en uso. Pero ni siquiera eso están haciendo. Entonces, tienes zonas donde no hay un registro de esto. No hay garantías de que no se van a concesionar luego estas zonas. Hay muchos problemas de invasión de tierras en la zona forestal porque hay madera. Entonces ingresan colonos e invaden la zona forestal. Con estos decretos, los colonos van a decir que como poseen esas áreas, se cambie entonces su uso. Con el Decreto Legislativo 1090 se podía hacer y se convierte en zona agrícola, por ejemplo. Y en ese momento el Estado ya le puede vender o adjudicar al colono o un tercero. Las comunidades tendrían para reclamar, impugnar, y ganarían...pero tiene su costo. 

Ddlc: ¿Cuál es su percepción sobre la Mesa de Diálogo con anunciada por el gobierno? ¿Usted o el CAAAP han sido convocados para participar en ella? ¿Cuáles son sus expectativas al respecto?

MO: Nos han convocado para apoyar a las organizaciones que van a ir, para aportar nuestra experiencia. El Estado no nos ha convocado, sino las organizaciones.

Hay que reconocer la apertura del Estado para sensibilizarse más en este tipo de temas y crear mecanismos o espacios en donde se puedan discutir problemas de largo plazo. Sería bueno que en esta mesa se reponga algo de lo que se ha hecho ya.

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