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Lima, Sábado 16 de Deciembre del 2017  
COLUMNA DEL MES
Incidencia política de las Demunas, Comudenas y Municipios Escolares en la prevención del abuso y la explotación sexual infantil
* María Pía Hermoza Flores
(Publicado el 06/12/2011)

Quise narrar esta experiencia de incidencia política para la atención y sanción del abuso y la explotación sexual infantil, en primer lugar, para valorar el esfuerzo entregado en el camino recorrido, juntos en la defensa y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; y en segundo lugar, para animar a otros a emprender el desafío de lograr cambios en sus vidas, a ser la voz de los más vulnerables. ¿De qué hablamos en este documento?

Presentación- Acción por los Niños: Perfil institucional para el desarrollo de una experiencia de incidencia política. 

En 1998 Acción por los Niños inicia su trabajo para contribuir al pleno reconocimiento y cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el Perú. Con esa perspectiva se logró el desarrollo de propuestas validadas y reconocidas a nivel nacional e internacional que han servido como modelos para la Defensa y Promoción de los Derechos de la Niñez y Adolescencia como son: las Defensorías Municipales del Niño y Adolescente (DEMUNA), los Municipios Escolares y los Comités Municipales por los Derechos del Niño y Adolescente (COMUDENA).

Como parte del abordaje de los problemas sociales que afectan a la niñez y adolescencia desde octubre del 2002, Acción por los Niños, con el apoyo de CORDAID, viene ejecutando el proyecto denominado "Atención y Prevención de la Explotación Sexual de Niños, Niñas y Adolescentes en Lima Metropolitana – Perú". Desde entonces, nuestra institución asumió el compromiso de enfrentar un problema poco trabajado por otras organizaciones, públicas y privadas, que era el reconocimiento de la existencia de niñas, niños y adolescentes víctimas de la prostitución en diversas zonas y distritos de Lima Metropolitana, una realidad invisible en nuestro país. Por ello, desde el 2005 y hasta el 2007 se desarrolla la Fase 2 del Proyecto que apunta al fortalecimiento de las DEMUNAS, COMUDENAS y Municipios Escolares como una red sostenible para la prevención y atención del abuso y la explotación sexual infantil.

En ese sentido, es necesario reconstruir la intervención de las DEMUNAS, COMUDENAS y Municipios Escolares porque significa una experiencia enriquecedora de trabajo concertado de niños, niñas, adolescentes y adultos en acciones de incidencia política, local y nacional en dos problemas sociales, que pese a su gravedad y prevalencia en el país no han recibido una respuesta de los gobiernos de turno.

La sistematización cobra mayor importancia en un contexto político de inestabilidad y discontinuidad en el desarrollo de políticas, programas y acciones de gobierno, en el que se corre el riesgo de que los gobiernos de turno (a nivel local, regional y nacional) desconozcan el esfuerzo, las experiencias previas y el camino recorrido por la sociedad civil en su afán de aportar, a partir de hechos concretos, a la protección de niños, niñas y adolescentes, de violaciones flagrantes de sus derechos. Es por ello que Acción por los Niños considera necesaria la organización, ordenamiento y la reflexión de la experiencia de las DEMUNAS, COMUDENAS y Municipios Escolares para extraer lecciones aprendidas que contribuyan a mejorar la intervención y sirvan de punto de partida a nuevos actores.

De esta manera, la sistematización de la experiencia implicará describir secuencialmente el proceso desarrollado, identificando las debilidades y fortalezas del equipo y de la institución; determinar factores del entorno que dificultaron y facilitaron la intervención; identificar las estrategias, acciones y recursos previstos y no previstos que contribuyeron positiva y negativamente en el desarrollo de la experiencia; realizar un mapeo de los actores sociales e institucionales involucradas que fueron parte del objetivo de intervención del proyecto, determinar el proceso y espacios de participación de dichos actores en la definición de los rumbos de acción. Identificar los aprendizajes desprendidos dentro de la experiencia, y socializar el trabajo desarrollado, especialmente a nivel institucional y con la población objetiva con la que se trabajó. 

PERÚ 2005 – 2007: contexto en que se inicia y desarrolla la experiencia. 

El análisis del contexto social, político y económico es relevante para comprender el desarrollo de esta experiencia de incidencia política. Dado que se buscó aportar a políticas públicas fue necesario conocer la situación social, económica, cultural y la acción política del Estado, para determinar con precisión cómo estas condiciones pueden exacerbar el problema, disminuirlo o contribuir a la atención y sanción del abuso y la explotación sexual infantil.

En el periodo 2005 al 2007, el Perú atravesó cambios tanto de orden social, político y económico que constituyen en el marco de la experiencia. A continuación se señala una breve síntesis de cada plano:

Plano social.

Durante los años 2005 y 2006 se incrementaron en el país las denuncias de casos de abuso sexual infantil, las mismas que frecuentemente fueron difundidas a través de los medios de comunicación. Ante el clamor de las víctimas y la indignación de la ciudadanía, la respuesta de los congresistas de la república, e incluso del entonces candidato del APRA Alan García, fue proponer la aplicación de la pena de muerte para violadores sexuales de niños, niñas y adolescentes. Acción por los Niños, a través de sus voceros, expresó su disconformidad con esta propuesta y su preocupación porque este tipo de propuestas desviaban la atención de la ciudadanía de los problemas de fondo como son: la debilidad en el sistema de administración de justicia y la ausencia de una política integral de atención y prevención. Dicho proyecto de ley no fue aprobado por el Congreso de la República.

El año 2006 se estimó que en el Perú existían 350,000 adolescentes que ya eran madres. Según Save The Children, seis de cada diez embarazos en niñas de 11 a 14 años son producto de incesto o violación. Ese mismo año el Centro Preventivo del Niño y Adolescente de la Policía Nacional del Perú señaló que 817 menores de edad fueron abandonados durante el primer trimestre.

Plano político.

Mediante Decreto Supremo Nº 088-2005-TR el Gobierno Peruano aprobó el "Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil". El documento, contiene un diagnóstico social y normativo del trabajo infantil y adolescente en el Perú para finalmente concluir en un Plan Nacional que debe desarrollarse entre el 2006 - 2010. 

Plano económico.

Según el estudio del Centro de Investigación Económica y Social (CIES), de los 12 millones de peruanos que pertenecen a la Población Económicamente Activa (PEA) el 73% son trabajadores informales con una débil protección social. Es decir, de este grupo, tres de cada cuatro trabajadores, solo el 13% tiene acceso a un seguro de salud, el 7% se beneficia con algún programa social (comedores populares, vaso de leche) y apenas el 3% pertenece al sistema de pensiones. Tres características fundamentales que revelan la desprotección social de los sectores menos favorecidos de nuestro país. 

Contexto local.

Durante los años 2005 al 2007 se mantuvieron los espacios de concertación generados desde la sociedad civil e instituciones del Estado para enfrentar problemas de la Niñez y Adolescencia tales como: El Grupo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas, Fuerza contra la Explotación Sexual Infantil, La Mesa Interinstitucional del Servicio de Defensorías, la Comisión de Derechos del Niño, la Mesa de Lucha contra la Pobreza, la Alianza por el Derecho a la Identidad, la Red contra el Maltrato Infantil y el Pacto por el Buen Trato.

La normatividad vigente.

Para el diseño e implementación de una experiencia de incidencia política es vital el conocimiento de la normatividad vigente vinculada a la protección y promoción de los derechos de la niñez y en específico del abuso y la explotación sexual infantil. Es fundamental el conocimiento suficiente de las leyes vigentes y de los derechos para que los organizadores de la incidencia política puedan exigir su cumplimiento y o plantear los cambios necesarios.

El Perú ratificó la Convención por los Derechos del Niño en 1990, y tal como señala el Comité por los Derechos del Niño, asumió en virtud del derecho internacional, la obligación de aplicarla, es decir, contemplar en su estructura estatal mecanismos y procesos que garanticen "la efectividad de todos los derechos reconocidos en la Convención a todos los niños situados dentro de su jurisdicción".

En 1992 se promulga el nuevo Código del Niño y del Adolescente, inspirado en la nueva doctrina de protección integral, e incluye, entre otros mecanismos, las Defensorías del Niño y del Adolescente para resguardar y promover los derechos del niño. Dentro de esta perspectiva, se inicia el modelo DEMUNA (Defensoría Municipal del Niño y del Adolescente), que se inserta en los Gobiernos Locales (Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades) y que actualmente logra su expansión, a nivel nacional convirtiéndose en la principal red local de protección de la niñez y adolescencia en el Perú.

La Defensoría Municipal del Niño y Adolescente (DEMUNA) es un espacio municipal para la protección y promoción del desarrollo integral de la niñez y adolescencia. Está integrada al "Sistema Nacional de Atención Integral del niño y adolescente" que está constituido en el Perú por todas las instancias públicas y privadas que orientan su intervención hacía la promoción, cumplimiento y protección de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes.

El ente rector de este sistema es el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).

La Ley Orgánica de Municipalidades también establece que las municipalidades deben promover Comités Multisectoriales para la protección y promoción de los derechos de los niños, niñas adolescentes. En Lima Metropolitana existen más de 25 COMUDENAS que articulan los esfuerzos de las instituciones públicas y organizaciones de la Sociedad Civil, incluidas organizaciones de niñas, niños y adolescentes.

La Directiva Nº 005 VMGP-DINEIP-2002 del Ministerio de Educación norma la organización, implementación y funcionamiento de los Municipios Escolares a nivel nacional en todas las instituciones educativas de nivel inicial, primario, secundario y especial. Los Municipios Escolares son organizaciones de niños, niñas y adolescentes que opinan, participan y se organizan para la protección y promoción de sus derechos. Más adelante, en mayo de 2007 esta directiva es actualizada por el Ministerio de Educación.

En abril del año 2006 fue promulgada la ley 28704 que incrementa las sanciones para abusadores sexuales de niños, en un contexto de presión ciudadana y de propuestas de pena de muerte. Acción por los Niños respalda el incremento de las sanciones, pero advierte sobre la sanción de relaciones sexuales entre adolescentes, aspecto señalado en la ley. 

Reconstruyendo la experiencia desde el enfoque de los actores. 

El enfoque de Acción por los Niños.

El enfoque es la mirada de Acción por los Niños frente al abuso y explotación sexual infantil desde la conceptualización del niño, niña y adolescente como sujetos sociales de derechos. En este sentido, el abuso y la explotación sexual infantil constituyen violaciones flagrantes de sus derechos, dado que afectan sus capacidades, potencialidades y por tanto obstaculizan gravemente su desarrollo integral.

Acción por los Niños comparte con las DEMUNAS, los integrantes de los COMUDENAS y miembros de los Municipios Escolares, la consideración que tanto el abuso como la explotación sexual infantil son problemas sociales fundamentalmente de adultos. 

Las DEMUNAS, COMUDENAS y Municipios Escolares: Principales funciones y motivaciones frente al problema 

Las DEMUNAS

Las jefas y jefes de DEMUNAS compartieron muchas historias personales, en las que sintieron satisfacción por el trabajo realizado en la prevención del abuso y explotación sexual infantil, y muchos testimonios de reconocimiento, que consideran una experiencia significativa que los alentó a seguir trabajando.

Los casos de abuso y explotación sexual infantil reflejan la necesidad de justicia de mucha gente, en este sentido es importante realizar el valor de las DEMUNAS, no solo en recibir y derivar una denuncia, sino en promover una atención que restaure la salud de las víctimas.

El enfoque de los COMUDENAS.

Los COMUDENAS son un punto de encuentro de instituciones, organizaciones, niños, adultos y jóvenes que trabajan en los temas que involucran a la niñez. Los espacios de análisis y debate que suelen establecerse durante el diseño o en la evaluación de cada actividad realizada permiten que los miembros de cada COMUDENA tengan claridad respecto de los problemas de abuso y explotación sexual y el incumplimiento de la normatividad que lo sanciona.

El enfoque de los Municipios Escolares.

Los niños, niñas y adolescentes que integran los Municipios Escolares, por sus características de liderazgo, empatía y mayor relación con sus compañeros, tienen una idea clara de los riesgos que representan tanto el abuso como la explotación sexual infantil en su vida, la de sus compañeros y familiares; asimismo, es interesante la motivación y compromiso con el que asumen su papel de vigilancia del cumplimiento de las leyes que sancionan dichos delitos e invocan a los adultos a hacer lo propio. 

El diseño de la experiencia de incidencia política. 

Para Acción por los Niños la incidencia política es un proceso organizado en el que participan grupos o sectores de la sociedad civil, principalmente, con el propósito de influir en aquellos que toman decisiones sobre políticas para defender y hacer cumplir sus derechos a través de propuestas o alternativas de solución.

El objetivo que se perseguía fue incidir sobre las autoridades competentes para el cumplimiento de las leyes de prevención y sanción del abuso y la explotación sexual infantil: Ley 28119 y Ley 28251.

Participantes de la experiencia de incidencia política.

Los organizadores fueron las DEMUNAS, los integrantes de los COMUDENAS y los Municipios Escolares junto con Acción por los Niños fueron los organizadores del proceso de incidencia política para el cumplimiento de la normatividad que sanciona y previene el abuso y la explotación sexual infantil.

El plan de incidencia política.

Aunque inicialmente Acción por los Niños no lo denominó "plan de incidencia" se contaba con un plan operativo que contenía las principales acciones a realizar para "influir" sobre las autoridades encargadas de la prevención y la sanción del abuso y la explotación sexual infantil a nivel local y nacional. Asimismo, se habían establecido estrategias básicas para lograr los objetivos perseguidos, sin embargo, estas estrategias se fueron fortaleciendo, de acuerdo a los cambios del contexto político, social y económico.

El equipo de Acción por los Niños comprobó una vez más que no existen procedimientos estandarizados para el diseño, aplicación y ejecución de un plan de incidencia, porque a diferencia de la primera campaña de incidencia orientada a promulgar una normatividad que no existía, esta nueva campaña de incidencia política orientada a promover su cumplimiento, que implicó, identificar nuevas acciones, pertinentes, efectivas, eficaces, además de evaluar las acciones que durante la primera etapa de incidencia fueron eficientes y que fueron desarrolladas en esta nueva experiencia. Esto significó incrementar los espacios de discusión al interior del equipo de Acción por los Niños y con las DEMUNAS, COMUDENAS y Municipios Escolares y demandó un mayor esfuerzo de análisis y creatividad grupal para diseñar acciones estratégicas y responder a los problemas que se presentaron.

La participación de las y los integrantes de las Organizaciones Sociales fue clave en la sensibilización y movilización, así como en el impulso de los proyectos de ordenanzas o en la vigilancia al cumplimiento de la normatividad. Las mujeres integrantes de las organizaciones del programa Vaso de Leche, centrales distritales de comedores populares y clubes de madres en cada distrito se encargaron también de dinamizar el trabajo de incidencia política de los COMUDENAS. 

Reflexiones y aprendizajes. 

Nuestras primeras reflexiones sobre la experiencia podemos resumirlas en:    

 

 

 

1. La necesidad de justicia como eje movilizador de la incidencia política.

2. El protagonismo creciente de las DEMUNAS, los COMUDENAS, los Municipios Escolares y Acción por los Niños en esta experiencia se explica porque todos estos actores se identificaron y movilizaron con la indefensión de los más vulnerables: los niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso y explotación sexual infantil.

3. La experiencia y los testimonios de las integrantes de los COMUDENAS, especialmente de las organizaciones sociales y vecinales revela la necesidad de justicia de mucha gente, en este sentido el valor de las DEMUNAS no sólo en hacer las denuncias sino en proveer una atención que restaure la salud de las niñas, niños y adolescentes.

4. La incidencia política se nutre de múltiples recursos y capacidades. Se requiere potenciar la experiencia de los organizadores, los liderazgos, tanto de las autoridades municipales, sectoriales, asesoramiento técnico y optimizar la movilización.

5. Es necesario destacar instituciones como las Fiscalías de Familia y Comisarías de Lima Metropolitana y Callao que como integrantes de los COMUDENAS compartieron información, a partir de su experiencia concreta, sobre el perfil, modalidades y estrategias de abusadores y explotadores de niños; dificultades para la administración de justicia, así como propuestas de solución.

6. La alianza estratégica con los medios de comunicación para el tratamiento adecuado del tema permitió colocar el tema en la agenda pública.  

 

 

 

Lecciones aprendidas por el colectivo.

Estas son las lecciones aprendidas identificadas y reflexionadas por integrantes de las DEMUNAS, COMUDENAS, Municipios Escolares, Acción por los Niños:    

 

 

 

1. Las DEMUNAS, COMUDENAS, Municipios Escolares y Acción por los Niños trabajaron en procesos de incidencia orientados a:

a. Impulsar acciones de formación y sensibilización de la opinión pública al abuso y la ESI, así como campañas locales y metropolitanas.

b. Promover acciones para influir en los tomadores de decisiones y de opinión pública, tanto a nivel local como nacional en torno al abuso y la explotación sexual infantil.

2. La intervención institucional desde un enfoque de derechos del niño, contribuye a la construcción social de la problemática del abuso y explotación sexual infantil como una violación de los derechos humanos, de los derechos del niño; por lo tanto, de exigibilidad por parte del Estado.

3. Es necesario establecer reglas básicas y principios guías para desarrollar eficaz y eficientemente el trabajo. En el caso de los COMUDENAS la existencia de reglamentos en las que se precisan las funciones y responsabilidades desde las Municipalidades como promotoras y los integrantes de COMUDENAS tanto de instancias del Estado como de la Sociedad Civil, facilitó el liderazgo colectivo en la experiencia de incidencia política.

4. Un factor clave que permitió el accionar de las DEMUNAS, COMUDENAS, Municipios Escolares y Acción por los Niños fue el respeto de las particularidades de las organizaciones miembros y la valoración y aprovechamiento de sus potencialidades institucionales y personales para lograr que en equipo se hicieran mejor las cosas.

5. La elaboración de materiales especializados sobre la temática, dirigidos a DEMUNAS COMUDENAS y Municipios Escolares, permitió contar con información actualizada sobre el tema a los capacitados y capacitadas (DEMUNAS, COMUDENAs y Municipios Escolares).

6. Es necesario articular y coordinar las acciones de incidencia política en el tema con otros esfuerzos o campañas nacionales, regionales o internacionales semejantes. Para esto se recomienda implementar una estrategia que desde la planificación de las capacitaciones en las escuelas se contemple el seguimiento del compromiso de directores y docentes para su incorporación a los COMUDENAs de su jurisdicción y asignar como tarea de los especialistas de la UGEL – MINEDU- dicho seguimiento.

* Licenciada en Trabajo Social con Maestría en Gerencia Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Tiene más de diez años de experiencia en proyectos de desarrollo en organismos nacionales e internacionales. En la actualidad es Coordinadora Técnica Experta en Asuntos Sociales y Género en el Fondo Italo Peruano. Esta sistematización está publicada en su blog: http://ninos-peru.blogspot.com/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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